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中国主权财富基金的现状与发展分析.doc 13页

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《中国主权财富基金的现状与发展分析.doc》
PAGE PAGE 1 中国主权财富基金的现状与发展分析   [摘要]当前中国主权财富基金的发展牵涉到国与国之间的国家与市场关系,这其中既充满合作也带有竞争。从相互依存理论的角度出发,探讨中国主权财富基金从成立至今在政治与经济层面所获得的正面效益以及所遭遇的诸多问题,以对其未来发展提供参考借鉴。中国主权财富基金应通过对国外主权基金进行适度的防范、建立国际化人才培养机制、完善风险控制机制以及继续增加透明度等措施,对所面临的问题进行有针对性的改进,以使中国主权财富基金发挥更积极的影响。   [关键词]主权财富基金;相互依存理论;中国投资有限责任公司;投资策略;风险控制;外部治理   [中图分类号]F832.5[文献标识码]A[文章编号]1671—6639(2012)02—0014—05   一、引言   第一次世界大战之后,多个东亚新兴经济体和中东产油国开始拥有巨额的外汇储备,其公共基金也不断增加。为了追求更高的外汇投资效益,这些国家开始设置专门的外汇投资机构或基金在国际市场进行投资,这种由政府所设置的特殊基金被称之为“主权财富基金”(sovereignwealthfunds)或是“国家主权基金”。2007年,中国在外汇储备拥有量世界第一的情况下,也成立了第一个主权财富基金。   所谓主权财富,与私人财富相对应,是指一国政府通过特定税收与预算分配、可再生自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成的,由政府控制与支配的,通常以外币形式持有的公共财富。主权财富基金就是政府设立专门投资机构,对这部分公共财富进行管理运作,使之与汇率或货币政策脱钩,从而追求较高的投资报酬率。这种基金的投资对象既包括国内产业也包括国外产业。具有主权财富基金的国家本文将其简称为“投资国”,而接受基金投资的国家则称之为“受资国”。   当前中国主权财富基金的发展牵涉到国与国之间的关系,其中特别是做为资金输出的“投资国”与其它“受资国”产生相互依存的关联,这其中既充满合作也带有竞争,因此本文通过“相互依存理论”来进行探讨。   二、以相互依存理论对中国主权财富基金的分析   库柏(RichardN.Cooper)在1968年首先提出“相互依存经济学”的概念,成为这一理论之滥觞。1977年罗伯特?基欧汉(RobertO.Keohane)和奈伊(JosephS.Nye)发表《权利和相互依存》(Powerandinterdependence:WorldPoliticsinTransition)一书,使得相互依存成为完整的理论,并且影响着日后国际关系理论的发展。此书分别在1989年与2001年完成第二、三版的修改,此时正值苏联与东欧等社会主义政权的解体,以及21世纪中国经济的崛起;2011年又完成第四版的增补,显示此书迄今30多年,仍然能够充分解释当前国际政治经济的发展。   (一)相互依存中也包含着冲突   奈伊指出,在相互依存的世界中,权力的争夺依然继续——由于联盟更加复杂,加上各种形式的权力被使用,因此冲突就犹如同时在几个棋盘中下棋一般[1]。事实上,当前的主权财富基金对于他国的投资,既非互利也可能与受资国产生利益上的冲突。特别是许多中东与亚太国家的主权基金缺乏透明度,因而造成西方国家的保护主义有抬头的趋势。诚如爱森门(JoshuaAizenman)与格力克(ReuvenGlick)所认为,主权财富基金要采取“互惠原则”,也就是投资国与受资国之间均开放自由投资,事实上并不可行[2]。这种“自利”凌驾于“互利互惠”之上的情况,就如中投董事长楼继伟在2008年12月所言,面对全球金融危机与欧美金融机构接连传出负面消息,中投已经没有勇气再投资海外的金融机构,他甚至指出中国把自己的事情搞好,就是对世界经济的最大贡献。   (二)相互依存也可能出现零和竞争   基欧汉和奈伊认为,随着经济相互依赖的不断扩大,保护主义也可能加强。奈伊更进一步指出,经济相互依存也可能被当作武器来使用,例如通过贸易制裁来对付塞尔维亚、伊拉克和利比亚。在某些情况下,经济相互依存的确比武器更好使用,因为其具有难以捉摸的阶段性变化特性。而新的经济相互依存政治,既包含竞争性的零和内容,也包含合作性的正面总和(PositiveSum)内容[3]。事实上在主权财富基金的投资中,由于事关商业利益,因此极有可能与其它国家产生零和竞争。例如2008年12月下旬所举行的第五次“中美战略经济对话”,美国在面对其岌岌可危的金融业时,公开表示欢迎中国的主权财富基金在“商业”的前提下进行投资。由此可见,美国一方面希望中国主权财富基金在相互依存的精神下进行资金注入,但又因为中国近年来的综合国力大幅提升,俨然成为美国的竞争对手,使得美国也担心中国的经济投资具有非商业性的政治意图。   (三)相互依存充满着敏感性与脆弱性   相互依存的各方充满着“敏感性”(sensitivity)与“脆弱性”(vulnerability),其中的“敏感性”包含经济、政治与社会等层面,是指某个政策架构内的反应程度,即某国发生变化造成另一国有代价变化的速度与其代价规模。至于“脆弱性”,则比“敏感性”更重要,奈伊指出它是指改变相互依存的体系所带来的代价,也可以被看作是违背或改变游戏规则所带来的代价。脆弱性除了适用于政治经济关系外,也适用于社会关系。   如上所述,由于许多主权财富基金投资国与受资国之间的关系并非互利,一方面投资国可能因为经济损失而认为受资国从中作梗或设下投资陷阱;而受资国也可能担心投资国会产生与本国产业的零和竞争,因而加以反对或干预,使得投资行为隐藏着政治与经济上的“敏感性”与“脆弱性”。例如中投在投资黑石集团与摩根士丹利后,至2008年12月时统计,黑石集团账面损失约为投资额的81%,摩根士丹利则为75%,这使得中投因而遭受了来自国内的强烈批评。杜鲁门(EdwinM.Truman)就指出,由于中投的投资失利使其决策受到国内质疑,同时也受到内部经济与政治的双重挑战。由此可见,中国在全球金融风暴下仍然投资上述美国两大企业,的确是展现了相互依存的精神,但由于中投承担的投资责任与投资风险的“敏感性”,加上中美政治关系的“敏感性”与双方互信的“脆弱性”,使得中投在亏损的情况下还必须不断对外宣称“投资黑石是个很好的投资”,就是希望降低政治上的“敏感性”与“脆弱性”。  (四)国内与国外的利益难以区分   相互依赖的政治既牵涉到政府,也涉及到国内与跨国的利益,这也使得内外政策的关联日益密切。因此国内政治与国际政治的界线并非泾渭分明,而是模糊不清的。而传统的现实主义则极端地轻视国内政治,认为国家利益应以相对于他国的力量来衡量。中投作为国有企业,也肩负着相当的政治责任,使得其投资决策日趋多元化,而且是从长远的策略性角度出发,并结合国内与国际形势发展,以获得更高的政治与经济效益:   1.中投的国际投资与国内因素紧密联系   中投的各项投资所考虑的是如何将中国的国内问题与国际问题相互联系,一方面可使投资的效益扩大;另一方面则能提升中国产业发展的层次,进而增加国内舆论与民众的支持。例如以中投于2009年7月收购酒商帝亚吉欧为例,其投资的考虑不只包括国际层面也包括中国内部因素。根据饮料研究机构佳纳地亚(CanadeanLimited)的预测,中国是世界上成长最快的酒精饮料市场,从2008年至2014年,市场规模将增加176亿公升。帝亚吉欧2008年在中国成立“帝亚吉欧中国”(DiageoChina),以扩大在中国市场的占有率,其预计到2021年,中国将超越美国成为全球最重要的酒类市场[4]。   2.中投投资国外金融业以强化中国相关产业   中投辖下的汇金公司负责经营国内不良金融机构的资金注入与改造,因此中投对于国外金融机构进行“策略投资”,通过对于目标企业实施相对或绝对控股的投资,可以直接吸取其先进管理与经营技术,彻底改善中国金融产业的体质与国际竞争力。   3.中投策略性直接投资外国企业以产生多重效益   从21世纪开始,中国国企开始通过并购方式获得国外企业的经营权,但却也因为管理文化与经营路线上的差异而出现严重摩擦,甚至造成失败。而中投通过策略性的直接投资一方面可以获得技术与品牌;另一方面则可避免直接参与经营的许多风险,也可以在财务与非财务层面均获得利益。   4.中投成立国际咨询委员会以吸收国际经验   为了使投资更趋于多元化,中投在2009年7月5日成立了“国际咨询委员会”,公告了14位咨询委员会名单,并且在北京召开了第一次国际咨询委员会议。该委员会是由国际知名学者专家所组成的非常设性机构,主要职能是对中投重大发展战略、境外投资战略与重大决策提供咨询,增加中投对国际经济形势、全球金融市场、投资环境的了解,以拓展决策思维。该委员会每年召开一次全体会议,这使得中投不论是进行国内或是国际投资,都能具备国际化和多元化的专业信息[5]。   (五)经济力若包含政治会受到限制   基欧汉和奈伊一方面强调经济力的重要性,但另一方面也指出许多占主导地位的国家,可能会利用其全部的经济力涉足其它议题,并且达到相互影响的目的。如果这些力量涉及的是经济目标,则其成功机会很高。但如果这一经济目标具有政治意义,则这些行为会受到某些国内、跨国与跨政府行为者的限制。事实上当前的中投,其运作正受到政治力的直接介入,许多投资也被质疑具有政治意义,分述如下:   1.政治因素对中投的运营介入过深   由于中投是依照中国《公司法》所设立的“国有独资公司”,因此具有国有企业的种种先天限制,该公司的融资方式、融资步骤、投资规模、投资方向等不但受到外界关注,更是经常被从政治角度来解读。特别是由于中投具有独特的政府背景,在对已开发国家的“策略性产业或企业”进行股权投资时,往往被怀疑为政府的行为,连中投监事长金立群都公开承认“不少国家的保护主义比较严重,部分还对中国企业戴着有色眼镜”,甚至说“中国企业过多受到政策的影响”。分析其原因如下:   (1)中投承担过多的政治责任   由于中国仍处于世界产业分工链的底端,劳力密集型产业占很大比例,加上金融业的基础欠佳、服务落后与资产管理经验缺乏,因此中投肩负着强大金融产业与提升国际分工的重要责任,甚至还有着民族复兴和大国崛起的使命。中投一方面必须承担中国宏观经济的发展风险,另一方面则要追求超额报酬,实现外汇储备的保值与增值,并且还必需淡化其政治色彩与消除市场误解,这都使得中投的定位过于复杂,背负太多的负担。   (2)专业投资人才并非中投决策核心   中投作为一个“正部级公司”,自始以来与党政部门的关系非常直接。以董事会来说,成员共11人,包括3名执行董事、5名非执行董事、1名职工董事以及2名独立董事。其中,3名执行董事为楼继伟、高西庆和张弘力,5名非执行董事为发改委副主任张晓强、财政部副部长李勇、商务部部长助理傅自应、人行副行员刘士余与胡晓炼。2名独立董事是原财政部部长刘仲藜和现任发改委副主任王春正。然而中投的高层管理组织是由7人所组成的“执行委员会”,又被称之为“七人小组”,其负责公司的对外投资决策与日常经营管理[6]。   从中投的高层来看,11名董事会成员几乎都是政府官员,执行委员会的7名成员中除了总经理高西庆外,均非投资管理机构的顶尖专业人才。目前为止中投在境外的投资项目多数呈现亏损的情况,让外界不禁质疑中投领导高层的专业能力。因此,除非大幅度引进专业团队或委托外部基金管理人代为操作,否则中投这种缺乏专业投资人才的印象将挥之不去,外界对于中投的信心不足与政治力疑虑也就难以改变。   虽然中投曾在2008年9月对外进行人员招聘,征求从总体经济研究到选股等11大类30个职位的人才,并且强调“诚邀来自不同国家、不同文化背景的精英人才加入”。不过,由于中投是一家国有公司,使得员工的薪资待遇受到一定程度的限制,也无法与国际间相同等级的企业相较,因此较难吸引跨国性的专业人才。另一个方面是企业文化,中投基本上仍是重视层级的国有企业,这与一般强调报酬与业绩紧密联系的跨国投资公司有很大的差别,也是许多国际级投资银行家所难以接受的。   (3)中投的风险管理无法落实   由于中投的决策体系中政府部门过多,在交易成本过大的情况下灵活性不足,无法应对瞬息万变的国际经济形势。加上2008年后美国次贷危机引发的全球金融风暴更提升了海外的投资风险,中投投资美国黑石集团与摩根士丹利的亏损严重就是实例。因此中投进行海外投资需特别谨慎,不但要注意适当分散风险,而且需要对投资对象的未来发展进行精准判断,但这对于中投这样的新进入者而言,还需要较长时间来熟悉市场。另一方面,中国的外汇储备约有70%是以美元方式储备,由于受到美元不断贬值的影响,使得外汇储备增长受限,这对于中国主权财富基金的未来发展来说,恐怕也是一项隐忧。  中投所设置的“风险管理委员会”,其职能是根据董事会和执行委员会确定的风险管理要求,负责审议中投风险管理的战略、制度和政策。但是根据中投的相关规定,风险管理委员会却是直接对执行委员会负责,并由首席执行官(即董事长)、首席运营官、首席风险官和相关部门负责人所组成,可见其不过是执行委员会的下属单位,这对于风险控制的效果来说,恐怕相当有限[7]。此外,首席风险官其下设有法律合规部与风险管理部,但其位置也是在首席执行官之下,因此在无法排除政治性干预的情况下,似乎难以独立超然地进行风险监控。   2.中投试图增加透明度但仍受外界质疑   过去中国外汇储备的执行与管理都是由人行与国家外汇管理局(以下简称外管局)负责,使得国际间有明确的证据指责中国以政治干预经济。为使外汇储备的执行与管理能够分离,因此成立中投来负责外汇储备的执行与投资,至于外管局则负责外汇储备的管理与营运。不可讳言,中投的成立使其必须受到国际间的监督,透明度也被迫逐渐增加,2009年8月7日更发布了成立以来的首份年度报告,但事实上与国际上的要求目标相比仍有相当大的差距。   三、中国主权财富基金应该采取的作为   中国主权财富基金要想在国际上产生更积极的影响与创造更佳的投资业绩,必须针对上述所面临的诸多问题进行改进,以应对在相互依存理论中各国既相互依赖却又彼此防范的特殊情况。   (一)对于国外主权财富基金的适度防范   面对其它国家对于其主权财富基金采取的限制措施,我国也应当研究拟定防范国外这类基金的应对措施。一方面是在市场进入的安全审查上采取“对等原则”,并参考国外的投资委员会制度,将非传统安全与保持竞争优势放在维护国家利益的首位。另一方面是在主权财富基金的投资领域与控股程度上,对于涉及国家安全与产业安全的投资采取严格管制的原则,并对投资比例予以限制。第三则是加强对国外主权财富基金在中国境内的投资行为进行监测分析的力度。   (二)中投应积极培养国际政治经济人才   专业的基金经理人团队是任何一家基金公司最为重要的资产。由于中投的投资方向包括国外与国内,主权财富基金的影响层面包括政治与经济,因此中投的投资人才必须既了解国际又了解中国,既要有丰富的国际投资经验与敏锐的判断力,也必须具有解读政治的能力。所以中投应该积极自行培养与在全球范围内招聘国际政治经济的复合型人才。但这绝非是要通过中投来影响他国政治,而是以提高基金投资管理的专业性为目的。要在全球吸引专业人才,中投势必要提供在全球具有竞争力的薪资与待遇。此外,应该逐步降低政府官员在中投管理人员中的比重,以改变当前行政主导的情况,这将有利于国际市场对中投的疑虑。   (三)中投应建立更完善的风险控制机制   在当前金融市场和金融产品日趋复杂的情况下,提高风险意识,并对风险进行测试、预警和防范是“科学投资”的关键。因此为了防止风险的发生,中投应建立一套严格的风险管理体系,充分利用内部设立的风险控制部门,制定内部风险管理的政策与法规,严格进行风险评估,并且在投资过程中执行风险监控。   此外,为了获取较高的投资报酬率,主权财富基金内部的风险管理与监督应贯穿基金投资的所有过程。首先在投资前的风险评估,必须考虑投资的可行性,也为投资决策提供依据。其次,根据投资过程中的风险管理评估外在金融市场环境的变化,以对投资组合进行迅速调整。最后,通过投资后的风险管理来加强监督,并为后续投资提供参考。   (四)中投应继续增加透明度   成立迄今,中投的运营并未威胁到全球资本市场或是其它国家,反而是在次贷危机中解决了美国若干金融机构的问题。当前中投在全球资本市场展示了中国强大的影响力,但另一方面中投必须行事谨慎,以避免给外界造成“中国威胁”的印象。因此中投在未来,应该继续增加其透明度。不可否认,对于投资基金而言,高透明度代表容易被投机者所掌握,并且容易被预测出基金的投资风格和挑选投资对象的标准,进而被投机者所利用。因此,如何在透明度和商业利益之间寻求平衡非常重要。中投应该在不损及商业利益的前提下,适当提高公司投资行为的透明度[8]。   四、结语   随着经济的持续发展及在国际经济上的积极作为,我国极有可能在2012年成为拥有全球最大主权财富基金的国家。虽然我国也声称在自由市场经济和资本全球化、国际化下,主权财富基金的发展具有正当性与必要性,但是毋庸讳言的是,国际间最大的怀疑在于认为中国的投资具有明显的政治性。必须增加我国主权财富基金的透明度,并接受相关的监督,才能确保其促进全球金融整合的利益,而不会成为全球金融新一波保护主义的催化剂,如果中国的主权财富基金无法提升透明度,有可能使得受资国掀起保护主义的浪潮。   总而言之,当前的中投应该坚持商业化运作,从制度、文化、团队、管理上尽量避免过多的行政干预,减少不必要的国际关注。另外,当前中投最重要的不是积极进行具体的投资,而是应致力于内部机制的建设,通过确立投资策略、风险容忍度、内部控制等一系列步骤,吸引专业化的人才加入,并通过专业化的运作,减少政治干预的色彩。   [参考文献]   [1]RobertKeohane,JosephNye.PowerandInter—dependence.InternationalPoliticalEconomy:TheStruggleforPowerandWealth[M].Beijing:BeijingUni
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